DIFFORMITA’ EDILIZIE TOTALI E PARZIALI: UNA NUOVA VISIONE DEL CONSIGLIO DI STATO #finsubito prestito immediato

Una recente sentenza del Consiglio di Stato 8072 dell’8 ottobre 2024 è riuscita a gettare luce sulla distinzione tra difformità edilizie totali e parziali, riempiendo così un vuoto legislativo nel d.P.R. n. 380/2001, noto come Testo Unico Edilizia. Nonostante l’enorme divario tra la normativa attuale nel settore edilizio e la realtà dei beni immobili (nonché le nuove esigenze sociali ed economiche), il Legislatore ha cercato sempre di intervenire aggiustando un abito del quale non si intravede più il tessuto originale.

Nel susseguirsi di queste modifiche e complessità all’interno del Testo Unico Edilizia, spesso si è cercato di introdurre principi consolidati della giurisprudenza amministrativa che nel frattempo erano intervenuti per chiarire concetti rimasti oscuri per anni. A volte, ci sono stati interventi di modifica che, invece di “semplificare”, hanno solo complicato il lavoro nel settore delle costruzioni. Questo è quello che sta succedendo dopo la “semplificazione” introdotta dalla Legge n. 105/2024, la quale convertiva il D.L. n. 69/2024 (Decreto Salva Casa). Nel caso presente, ci sono evidenti complicazioni nella formulazione di alcuni articoli del Testo Unico Edilizia (TUE) modificati e/o integrati dal Decreto Salva Casa. Ad esempio, la nuova definizione di “stato legittimo” e le incertezze riguardanti l’attestazione della “data” di realizzazione di un intervento secondo gli articoli 34-ter e 36-bis, quando non è possibile attestare l’”epoca di realizzazione”. Tra le complessità più rilevanti, c’è sicuramente la nuova sanatoria semplificata, disciplinata dall’articolo 36-bis del TUE, che può essere utilizzata per regolarizzare “parziali difformità” e variazioni essenziali.

Il Consiglio di Stato, ricostruisce il quadro normativo edilizio. La Legge n. 1150/1942 ha sempre stabilito che il committente titolare della licenza edilizia, il direttore dei lavori (a partire dalla disciplina introdotta nel 1967) e l’assuntore dei lavori fossero “responsabili di ogni inosservanza delle norme generali di legge e di regolamento, nonché delle modalità esecutive stabilite nella licenza di costruzione”. Per garantire il rispetto di questa disciplina, il podestà, inizialmente, e poi il sindaco avevano il compito di monitorare l’attività edilizia e potevano ordinare la sospensione immediata dei lavori, riservandosi la possibilità di prendere eventuali provvedimenti necessari per modificare le costruzioni o ripristinarle. Successivamente, con la legge n. 10 del 1977 (conosciuta anche come Legge Bucalossi), il sistema di sanzioni è stato graduato secondo uno schema generale ancora in vigore oggi:

Le opere eseguite senza concessione o in totale violazione delle stesse devono essere demolite a spese del proprietario o del costruttore.

Questa evoluzione normativa ci mostra come il diritto edilizio abbia sempre cercato di garantire il rispetto delle norme, offrendo una solida base per lo sviluppo sostenibile delle nostre città. Le opere realizzate in modo parzialmente difforme dovevano essere demolite a spese del concessionario. Tuttavia, se la rimozione avesse causato danni alle parti conformi, al concessionario sarebbe stata imposta una sanzione amministrativa pecuniaria. Successivamente, a questo schema è stata aggiunta la distinzione tra variazioni essenziali e non essenziali, introdotta dalla legge n. 47 del 28 febbraio 1985 (Norme in materia di controllo dell’attività urbanistico-edilizia, sanzioni, recupero e sanatoria delle opere edilizie), che è stata poi tramutata negli articoli 31 e 32 del decreto del Presidente della Repubblica n. 380 del 2001.

La Corte Costituzionale, nella sentenza n. 217/2022, ha chiarito che le variazioni essenziali sono soggette al regime sanzionatorio più severo delle totale difformità, mentre le variazioni non essenziali sono considerate parzialmente difformi, soggette alle sanzioni stabiliti dall’articolo 12 della legge n. 47 del 1985 e successivamente dall’articolo 34 del testo unico dell’edilizia.

Anche il regime introdotto dal D.L. n. 133/2014 non altera queste differenze. Infatti, il comma 2-bis dell’art. 22 del TUE permette di presentare una segnalazione certificata d’inizio attività (SCIA) per le varianti al permesso di costruire che non siano essenziali e vengano realizzate durante i lavori. Tuttavia, la legittimità di queste opere dipende dal fatto che la SCIA relativa alle varianti venga comunicata alla fine dei lavori, con un certificato del professionista. Di conseguenza, questa disposizione non risolve il problema delle variazioni non essenziali che non soddisfano tale condizione e che continueranno a essere considerate parzialmente non conformi secondo l’art. 34 del TUE edilizia, a meno che non si ricorrano alla sanatoria prevista dall’art. 36 del TUE edilizia, se sussistono i presupposti.

Inoltre, il Consiglio di Stato ha richiamato gli art. 31 e 32 del Testo Unico dell’Edilizia. In presenza di difformità totali del manufatto o variazioni essenziali, che possono portare alla sua demolizione, si presenta una situazione in cui i lavori riguardano un’opera “diversa” da quella prevista nell’atto di concessione in termini di conformazione, struttura, destinazione e ubicazione.

D’altra parte, si parla di difformità parziale quando le modifiche riguardano elementi specifici e non essenziali della costruzione, comportando divergenze qualitative e quantitative che non influiscono sulle strutture principali dell’opera. Secondo la definizione dell’articolo 32 del Testo Unico dell’Edilizia, una variazione essenziale si verifica quando viene apportata una modifica incompatibile con il disegno globale ispiratore del progetto originale dell’edificio. Questo comporta un cambio di destinazione d’uso che implica l’alterazione degli standard, un significativo aumento di volume o superficie di pavimentazione, modifiche sostanziali dei parametri urbanistico-edilizi, una variazione significativa delle caratteristiche dell’intervento edilizio autorizzato e la violazione delle norme antisismiche vigenti. Tuttavia, non rientrano nella definizione le modifiche che influiscono sulla cubatura accessoria, i volumi tecnici e la distribuzione interna delle unità abitative singole. Attribuire ad un intervento edilizio la natura di variazione essenziale comporta conseguenze rilevanti.

Le modifiche al permesso di costruire possono essere classificate in due categorie principali. Da un lato, ci sono le varianti che non comportano cambiamenti significativi rispetto al progetto approvato e che non alterano in maniera sostanziale l’elaborato finale. Queste modifiche richiedono un permesso in variante, che può essere rilasciato in modo complementare e accessorio rispetto al permesso originario, anche in base alle normative temporali vigenti. D’altro lato, ci sono le variazioni “essenziali”, che sono incompatibili con il progetto edificatorio originario secondo i parametri indicati nell’articolo 32 del codice edilizio. Queste variazioni richiedono un permesso a costruire completamente nuovo e autonomo rispetto a quello originario.

Un ulteriore riferimento alle variazioni essenziali è stato introdotto dall’articolo 36-bis del Testo Unico Edilizia, attraverso il Decreto Salva Casa.

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